COOPERACION INTERNACIONAL EN MATERIA PENAL
Decreto 1581/2001
Bs.
As., 5/12/2001
VISTO las diversas solicitudes de cooperación jurídica formuladas por
autoridades judiciales extranjeras en causas que tramitan en otros países relativas a
hechos ocurridos en la Argentina entre el 24 de marzo de 1976 y el 10 de diciembre de
1983; y
CONSIDERANDO:
Que la Ley 24.767 de Cooperación Internacional en materia penal, complementaria
del Código Procesal Penal y suplementaria de los tratados en el tema, establece el
procedimiento a seguir respecto de la extradición, arrestos provisorios con miras a
extradición, asistencia en la investigación y juzgamiento de delitos y cumplimiento de
condenas, estableciendo la intervención y facultades de los Poderes Ejecutivo y Judicial
y del Ministerio Público.
Que en las solicitudes de asistencia libradas por la Fiscalía de
Nuremberg-Fürth (REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA), Sumario N° 407 Js 41063/98 y por el
Juzgado de Instrucción del Tribunal de Gran Instancia de París (REPUBLICA FRANCESA), en
las actuaciones N° 2041/98/74, el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS analizó esta
problemática, y determinó con fechas 15 de febrero y 2 de marzo de 2001,
respectivamente, que el Estado argentino debía fijar con claridad los principios que
rigen sus decisiones en esta materia, y con tal propósito desarrolló una amplia
fundamentación basada en los siguientes argumentos y antecedentes:
-La aplicación de la Ley 24.767 tiene especial relevancia cuando la
cooperación internacional se refiere a hechos ocurridos en el país entró el 24 de marzo
de 1976 y el 10 de diciembre de 1983 y es solicitada por magistrados extranjeros en
función de los criterios que regulan la jurisdicción penal en sus respectivos derechos
nacionales.
-Decidir qué hacer con los responsables de las violaciones a los
derechos humanos, cómo adoptar esa decisión y cuáles son los recursos políticos y
jurídicos disponibles en una sociedad sesgada durante un largo período por el
autoritarismo, constituyeron los desafíos políticos mayores que se le plantearon al
nuevo gobierno democrático, elegido en 1983.
-Antes que renunciar al ejercicio de la persecución penal mediante
la adopción de medidas legislativas de amnistía, se decidió utilizar el marco legal y
las instituciones judiciales del Estado democrático para identificar y sancionar a los
responsables, en especial, a los que usaron el aparato del Estado para diseñar una
política de índole criminal.
-El propósito de llevar a cabo medidas de justicia correctiva con
relación a esos hechos tenía que compatibilizarse con la necesidad de reestablecer en
forma global, en toda la sociedad, las condiciones de estabilidad para el futuro de una
organización política democrático-constitucional.
-El tratamiento del pasado debía operar sobre otras dimensiones:
las reparaciones, el esclarecimiento de la verdad, la recuperación de la identidad de los
niños secuestrados; todas las cuales tienen que servir de criterio para evaluar los actos
de los sucesivos gobiernos democráticos de Argentina, que contaron con la colaboración
de las organizaciones de derechos humanos, en un proceso que continúa hasta el presente.
-Las líneas generales de la política de derechos humanos que iba a
implementar el primer gobierno luego de la recuperación democrática, fueron enunciadas
por el Dr. Raúl ALFONSIN, quien resultó elegido PRESIDENTE DE LA NACION ARGENTINA, con
el aval de una decisiva mayoría popular, apenas iniciado su mandato, y consistieron en la
necesidad de distinguir entre tres situaciones que se dieron en el contexto de la
metodología inhumana empleada para reprimir el terrorismo:
1) La situación de quienes planearon
y supervisaron esa metodología, dando las órdenes necesarias para ponerla en práctica y
omitiendo prevenir sus consecuencias.
2) 2) La situación de los que se
excedieron en el cumplimiento de esas órdenes por motivos tales como crueldad,
perversidad o codicia.
3) 3) La situación de quienes se
limitaron a cumplir las órdenes recibidas en un contexto que no estuvo, en general,
exento de presiones y en el que se ejerció una intensa y permanente propaganda inspirada
en la doctrina totalitaria de la seguridad nacional. (...) Debe caer el peso
ejemplificador de la ley sobre quienes están incluidos en las dos primeras
categorías...”.
-En ese orden de ideas se dispuso el enjuiciamiento de las tres
primeras Juntas Militares que gobernaron el país desde el 24 de marzo de 1976, por haber
aprobado y supervisado operaciones cuya ejecución necesariamente habría de resultar
violatoria de bienes fundamentales del ser humano, sirviendo de base para la acusación el
informe confeccionado por la Comisión Nacional sobre Desaparición de Personas (CONADEP).
-Con la derogación de la Ley de amnistía y la reforma al Código
de Justicia Militar, se abrió el enjuiciamiento a NUEVE (9) ex comandantes, recayendo
condenas para CINCO (5) de ellos, disponiéndose además que se abriera proceso a los
oficiales superiores y a todos aquéllos que tuvieran responsabilidad operativa en las
acciones contra la subversión.
-Ante la incertidumbre generada por la inesperada proliferación de
juicios cuya extensión en el tiempo no era posible determinar y en el contexto de una
difícil situación política, se sancionó la Ley 23.492, conocida como “de punto
final”, que perseguía la aceleración de los procesos en sede penal acortando los
plazos para ordenar la citación a prestar declaración indagatoria, luego de lo cual
quedaría extinguida la acción penal, salvo para los delitos de sustitución de estado
civil y de sustracción y ocultación de menores.
-Esta ley no consiguió los resultados procurados pues las diversas
Cámaras Federales del país, conminadas por el plazo legal, dispusieron una gran cantidad
de citaciones, muchas de ellas sin debido sustento en las actuaciones, contribuyendo al
deterioro del clima político.
-Frente a esta situación, el Gobierno procuró otra vía normativa
para resolver el problema de la incertidumbre, a través de reglas que permitieran en la
práctica la distinción de niveles de responsabilidad, sancionando la Ley 23.521 que
mantuvo las acciones penales incoadas contra quienes, en razón de su pertenencia a las
fuerzas armadas y de seguridad, habían ejercido comando efectivo y poder decisorio en la
represión de la subversión. La Ley excluyó de su ámbito de aplicación los delitos de
violación, sustracción y ocultación de menores o sustitución de su estado civil y
apropiación extorsiva de inmuebles.
-La CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, en sentencia del 22 de
junio de 1987, se pronunció a favor de la validez constitucional de esta ley.
-El 6 de octubre de 1989 el Presidente Carlos Saúl MENEM dictó el
Decreto N° 1002/89 por el cual indultó a los TREINTA Y OCHO (38) procesados a quienes,
por su capacidad decisoria, se les seguía causa judicial.
-El 29 de diciembre de 1990 hizo lo propio mediante el Decreto N°
2741/90 respecto de aquéllos ya condenados en las causas 13/84 y 44/85.
-Las decisiones de los sucesivos gobiernos constitucionales se
fundaron en argumentos conectados con una especial valoración de la perspectiva
histórica del momento en que fueron adoptadas, cualquiera sea la evaluación que de ellas
se haga.
-Fueron adoptadas por legislaturas democráticamente elegidas cuyos
miembros pertenecían a distintos partidos políticos, con presencia de minorías
opositoras y sometidas al control de los jueces, en punto a su compatibilidad con la
CONSTITUCION NACIONAL.
-Ninguna de las medidas adoptadas implicó la extinción de la
acción penal respecto de los delitos relacionados con la sustracción de los niños
nacidos en cautiverio ni con el ocultamiento de sus identidades, y con el objeto de
localizarlos y restituirles la identidad se abrieron expedientes judiciales en distintos
juzgados del país.
-Las administraciones constitucionales han apoyado sistemáticamente
el tema estableciendo distintos mecanismos de colaboración: el Banco Nacional de
Datos Genéticos; la Comisión Nacional por el Derecho a la Identidad en el ámbito de la
Subsecretaría de Derechos Humanos, así como la asignación de miembros del Ministerio
Público para investigar todos los casos de menores desaparecidos.
-Han sido localizados más de CINCUENTA (50) menores, a quienes les
fue restituida su identidad y se encuentran en trámite diversas causas judiciales en las
que se investiga la responsabilidad penal por la apropiación de hijos de desaparecidos
durante la última dictadura militar.
-Las medidas de reparación fueron graduales y progresivas tal como
se comprueba con la lectura de las Leyes 23.466, 23.852, el Decreto 70/91, las Leyes
24.043, 24.321 y 24.411, en base a las cuales se dio reparación por vía legal a todos
los detenidos por el PODER EJECUTIVO NACIONAL y los detenidos en virtud de actos emanados
de tribunales militares, a las personas a disposición de autoridades militares y
policiales; soldados conscriptos a disposición de Consejos de Guerra; personas detenidas
en centros clandestinos de detención; hijos nacidos durante el cautiverio de sus padres,
así como a los causa-habientes de quienes se encontraren en situación de desaparición
forzada al 10 de diciembre de 1983.
-En relación con el derecho a la verdad confluyeron en el tiempo la
decisión de la Cámara Federal de la Capital Federal que en 1996 decidió hacerse cargo
de la investigación sobre el destino de las víctimas, decisiones análogas de otras
jurisdicciones del país, la solución amistosa a la que el Gobierno arribara en el caso
de Alejandra LAPACO radicado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la
interpretación de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION en el caso URTEAGA y la
decisión del 13 de septiembre de 2000 de la Cámara Nacional de Casación Penal, Sala IV,
que precisó el alcance de los procesos de este tipo señalando el respeto debido al
derecho de defensa y de no autoincriminación de testigos con posibilidad de
responsabilidad penal remanente.
-Ello demuestra que la REPUBLICA ARGENTINA, a través de su derecho
y de medidas adoptadas por sus órganos constitucionales, se ha ocupado desde todas las
perspectivas posibles de los delitos cometidos durante el último gobierno de facto. La
relación histórica demuestra que, a partir de la recuperación de la democracia en 1983,
en el marco de la CONSTITUCION NACIONAL y las instituciones republicanas, en ejercicio de
su propia soberanía, la REPUBLICA ARGENTINA actuó conforme a derecho, respecto de esos
delitos.
-De este modo la transición democrática se caracterizó por la
puesta en práctica de un proceso de recuperación de la dignidad humana que, respetando
estrictamente la legalidad interna basada en los principios del debido proceso, alcanzó
un grado virtualmente sin precedentes a nivel mundial...
-El restablecimiento democrático importó también la definitiva
consagración de la protección de los derechos humanos como expresión de la convicción
política de la sociedad y, desde luego del gobierno, adoptándose medidas para el
fortalecimiento institucional interno y la activa participación en el nivel
internacional.
-El 24 de agosto de 1994, después de un amplio debate, entró en
vigor la Reforma Constitucional que concedió rango constitucional a ONCE (11) tratados
internacionales de protección de los derechos humanos, dejando abierta la posibilidad de
ampliar su número, como de hecho ya ha ocurrido con la Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas.
-El gobierno constitucional elegido en 1983 inició la política de
compromiso internacional por los tratados de derechos humanos universales y regionales
así como de aceptar los mecanismos de control en ellos instituidos, esto es, la
competencia de distintos comités de la esfera de las NACIONES UNIDAS así como de la
COMISION y la CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.
-Desde la perspectiva penal, todos los estados tienen la obligación
de reconocer el carácter delictivo de las violaciones a los derechos humanos, para lo
cual debe determinarse la autoridad judicial encargada de su persecución mediante
herramientas de cooperación interestatal, esto es, de tratados que estatuyan tribunales
internacionales independientes, de conformidad con el Estado de Derecho.
-Por esa razón, y de manera coherente con la política de
universalizar la protección de los derechos humanos, la Argentina democrática ha tomado
claro partido por la jurisdicción internacional para la persecución penal de los
responsables de su vulneración, reconociendo la jurisdicción del futuro Tribunal Penal
Internacional.
-Por otro lado, ningún Estado puede atribuir unilateralmente,
mediante su derecho interno, competencia a sus propios tribunales para juzgar hechos
ocurridos fuera de su territorio pretendiendo la oponibilidad internacional de tales
normas.
-En ausencia de tratados, corresponde a cada Estado, en este caso a
la REPUBLICA ARGENTINA, el ejercicio de la jurisdicción penal por delitos cometidos en
los espacios efectivamente sometidos a su potestad, dentro de su territorio o en naves o
aeronaves bajo su bandera, con prescindencia de lo que disponga al respecto la
legislación de otros Estados.
-En la eventualidad de conflictos entre diversos principios de
distribución de jurisdicción penal, la práctica internacional concede primacía al de
territorialidad, como resulta, por ejemplo, de la Convención para la Prevención y la
Sanción del Delito de Genocidio, del Estatuto de Roma del Tribunal Penal Internacional y
de diversos tratados bilaterales suscriptos por la REPUBLICA ARGENTINA.
-Luego de DIECIOCHO (18) años de la recuperación de la democracia
en la Argentina, se ha verificado una serie de pedidos de asistencia judicial penal
procedente de países europeos, referidos a hechos ocurridos en nuestro país en el
período 1976-1983, esto es, antes de la entrada en vigor de los tratados de derechos
humanos y de aquéllos que establecen tribunales internacionales cuya jurisdicción el
país aceptó.
-Ello es consecuencia de que tales países establecieron en sus
derechos internos bases distintas —extraterritoriales— para el ámbito de
aplicación espacial de su ley penal o para el ejercicio de su jurisdicción penal, que
resultan inoponibles a la Argentina.
-El análisis de los pedidos de asistencia muestra, en este sentido,
que en la mayoría de los supuestos, éstos se formulan en relación a hechos acaecidos en
el país y a personas que ya fueron juzgadas por los jueces argentinos; condiciones en las
cuales tanto la Ley N° 24.767 de Cooperación Internacional en Materia Penal cuanto los
tratados bilaterales prohíben la concesión de una extradición en virtud del principio
constitucional “non bis in idem”.
-De ese modo se procura realizar en territorio argentino actos que
suponen el sometimiento de los imputados a la jurisdicción extranjera sin el
correspondiente pedido de extradición.
-En la medida en que prima facie se refieran a hechos en relación a
los cuales la extradición no debería concederse por las autoridades argentinas, no
corresponde dar curso a los pedidos de asistencia que requieren el cumplimiento de actos
procesales que exigen para su eficacia la participación del juez de la causa y la
presencia de los eventuales acusados o que constituyan actos para los que se requiere dar
curso a un pedido de extradición, porque sólo bajo esta condición, es posible constatar
si la solicitud de asistencia puede ser atendida sin mengua de garantías
constitucionales.
-Por lo tanto, se buscó la solución jurídica adecuada en el
derecho vigente en la Argentina, de modo de establecer principios consistentes con el
objetivo de asegurar la expansión de la protección de los derechos humanos, bajo la
premisa de que las autoridades argentinas no pueden obviar el cumplimiento de normas
imperativas de su propio orden normativo.
-Por lo demás, no cabe desconocer los actos jurisdiccionales
realizados por jueces argentinos y es claro que la colaboración con la persecución en el
extranjero de los mismos hechos importaría invalidar o desplazar la decisión de
autoridades legítimas en ejercicio de poderes públicos emanados de la CONSTITUCION
NACIONAL.
Que estas conclusiones a las que arribó el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS
HUMANOS, no significan soslayar la protección de los derechos humanos sino un directo
reconocimiento de una garantía reconocida universalmente, coherente con pronunciamientos
judiciales de los tribunales argentinos.
Que además cabe mencionar que diferentes tribunales de nuestro país en las dos
últimas décadas han rechazado pedidos de ayuda provenientes de otros países, por hechos
relacionados con violaciones de derechos humanos cometidos en territorio nacional. Que
así cabe citar las Resoluciones del Juzgado Federal de Bahía Blanca en las causas
144/85, 449/85 y 633/90 sobre pedidos de declaración y arresto provisorio de Alfredo
Ignacio ASTIZ, solicitados por el Tribunal de Gran Instancia de París (REPUBLICA
FRANCESA) y de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal de
la Capital Federal, causas 1192/90 y 1/94, sobre notificación de actos procesales y toma
de declaración testimonial a cincuenta y tres personas residentes en la Capital Federal,
solicitados por las autoridades italianas.
Que asimismo, en sede administrativa, el, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,
COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO ha hecho uso de la facultad de no dar curso a pedidos de
ayuda internacional conforme a lo prescripto en los tratados en la materia y en el
artículo 10 de la Ley 24.767, en relación a solicitudes efectuadas por autoridades del
REINO DE ESPAÑA, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA, REPUBLICA FRANCESA y de la REPUBLICA
ITALIANA.
Que en este sentido el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO
INTERNACIONAL CULTO declaró en esas oportunidades que dar curso a los “pedidos de
ayuda” iría en desmedro de la soberanía de nuestro país en virtud de que al
corresponder la jurisdicción a la REPUBLICA ARGENTINA, sus tribunales tomaron la
intervención correspondiente. Además, hacer lugar a 104 pedidos implicaría conculcar el
principio non bis in idem de raigambre constitucional, conforme a lo dispuesto por la Ley
24.767 de Cooperación Internacional en Materia Penal.
Que los criterios enunciados ya adoptados en distintas actuaciones tanto por el
PODER JUDICIAL DE LA NACION como por los MINISTERIOS DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS y de
RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO, han conformado una explícita
doctrina en la materia, aplicable a todos los casos semejantes.
Que en otro orden de ideas se da la situación particular, en que pedidos de
arresto provisorio, enviados de acuerdo al artículo 44, incisos a) y c) de la Ley 24.767,
son cursados a la justicia argentina, implicando ello en algunos casos que la persona
quede detenida a la espera del pedido de extradición, por hechos en relación a los
cuales ésta no debería concederse.
Que la Ley 24.767, parte de la premisa general, “jure et de jure”, de
que la persona requerida se haya sustraído al accionar de la justicia, negándose la
excarcelación.
Que al respecto, los Tribunales han dicho que “...la privación de la
libertad que de modo genérico impone la Ley 24.767, es capaz de afectar el principio de
igualdad, frente a otras situaciones regladas por el derecho interno...”, y que
“... el encarcelamiento preventivo responde a una finalidad estrictamente procesal.
Por ello debe aplicarse a casos de necesidad extrema...”
Que los Tribunales de nuestro país se han manifestado de esta manera con
relación al procedimiento de extradición, por lo que, con mayor razón, se debe hacer
hincapié en estos casos en los cuales no debería aceptarse el pedido de extradición.
Que darle curso en estas circunstancias o condiciones contraría el propósito de
la ley, en particular si las personas involucradas en estos hechos no se han sustraído al
accionar de la justicia.
Que tampoco puede presumirse que puedan fugarse del país, ni dar por supuesto el
requisito de la urgencia que es condición indispensable del arresto provisorio.
Que, “a fortiori”, tratándose de hechos respecto de los cuales no
procede la extradición, la medida cautelar de privación de libertad tendiente a asegurar
la comparecencia de la persona requerida resulta privada de fundamento.
Que el Poder Ejecutivo se halla facultado para disponer en la materia de acuerdo
con las atribuciones conferidas por el artículo 99, incisos 1 y 2, de la CONSTITUCION
NACIONAL, y artículos 10, 22, 67 y concordantes de la Ley 24.767.
Por
ello,
EL
PRESIDENTE DE LA NACION ARGENTINA
DECRETA:
Artículo 1°
— En los pedidos de asistencia judicial o extradición formulados por tribunales
extranjeros se aplicará la doctrina expuesta en los considerandos del presente decreto.
Art. 2°
— El MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO rechazará
los pedidos de extradición por hechos ocurridos en el territorio nacional o lugares
sometidos a la jurisdicción nacional.
Art. 3°
— Las solicitudes de arresto provisorio se enviarán al juez competente dejando
constancia que el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto
actuará de acuerdo al presente decreto frente a un eventual pedido de extradición.
Art. 4°
— Si con el requerimiento se acompañaran antecedentes, documentación o pruebas, los
mismos se remitirán al juez de la causa o, en su defecto, al juez de turno o al
Ministerio Público Fiscal en carácter de denuncia.
Art. 5°
— Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y
archívese.
— DE LA
RUA. — Chrystian G. Colombo. — Jorge E. De La Rúa. — Adalberto Rodríguez
Giavarini.